城投基金管理公司(知投基金管理有限公司)

本报记者 石健 北京报道

城投平台的转型仍在加速。进入2022年，多家城投平台的存量债券已经为零，亟待强化自身的“造血”能力。

Wind显示，存量债券金额为零的城投平台发行人共计453家，占Wind口径全部发债城投平台数量（3479家）的13.02%。其中，数量最多的是AA级城投平台发行人，数量达到了214家，占比近半数。有业内人士告诉《中国经营报》记者，“AA级城投平台开展非标业务时，机构基本都会要求其有发债经历。一旦为零，就可能无法开展非标业务。”

也有业内人士认为，“存量债券为零，也可能平台正在申报新债券，或进行资产重组等。不过，对城投平台也是一个信号，要注重自身的融资结构，适当拓宽融资渠道，才能保障自身的‘造血’功能。”

缓释风险

自2009年至今，共有3430家城投发行过债券，有401家城投在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）发布后退出了债券市场。其中，城投平台退出债券市场的时间主要集中于2018年至2021年，2018年共有149家城投平台退出了债券市场，此后两年间退出数量逐渐减少，直至2021年又再度上升。

事实上，除了部分城投平台退出发行人外，部分地区的城投债发行也开始收紧。有业内人士告诉记者，北方某三个省市要求，发公司债一律只能借新还旧，上述省份的AA级城投平台在发行小公募债券时，需要有AAA级城投平台进行担保。高风险地区，不新增区县发行主体，只允许借新还旧，逐步压降。

Wind统计显示，存量债券金额为零的城投平台发行人，涉及的主体信用级别涵盖无评级、A-、A+、AA-、AA、AA+和AAA等所有级别。存量债券金额为零的城投平台发行人中，注册资本超过100亿元的有18家，其中注册资本和实收资本最高的平台达到938.80亿元。

另Wind显示，存量债券金额为零的城投平台发行人累计发行债券金额为1万亿元，累计发行债券只数为1376只。累计债券发行金额超过100亿元的发行人为13家，累计发行债券金额最多平台达1019.3亿元，已经发行62只债券。

值得注意的是，存量债券为零最多的是AA级城投平台发行人，数量达到了214家，占比近半数。

Wind数据统计显示，截至2022年2月，城投债存量为13.24万亿元，涉及债券17780只。而今年到期的城投债将有3968只债券，到期量2.97万亿元。对此，有业内人士认为，“2022年开始，城投平台都会陆续迎来偿债高峰，对于存量为零的城投平台来说，其自身的偿付压力也较大。”

除了偿债压力外，当提及城投平台存量债券为零对自身的影响时，一位业内人士告诉记者，“如果是平台主动退出的，导致存量债券为零，而此前还尚未发行过债券，那么可能会影响非标业务的发行。”

不过，也有行业人士认为，“对于高风险地区的城投债，新增发债主体减少，可以通过企业重组的形式过滤风险，这类地区的平台不发行债券不一定会影响平台发展，相反可以缓释一定的风险，风险降低了，平台的债务债权可以寻找新的主体去继承。”

近日，国家发改委发文表示，地方政府投融资平台是各地方开展投资建设活动的重要主体，也是地方基础设施和公共服务等公共领域盘活存量资产、资源和资本的重要载体。同时，该文也提到了平台融资的渠道问题，其中特别提到了发行ABS和公募REITs，“统筹基础设施存量和增量，鼓励融资平台推进存量资产证券化（ABS）、引入权益型不动产投资信托（REITs）基金，审慎运用政府和社会资本合作（PPP）模式，盘活存量资产，降低资产负债率，扩大投融资来源，提高存量资产的运营效率。支持融资平台加强与银行、基金、信托等金融资本合作，通过市场化方式推进债务重组，降低债务资金成本，优化债务期限”。

发债“洗牌”

就城投平台自身而言，的确存在退出发行人的情况。对此，有城投平台负责人告诉记者，“这与日趋严格的监管政策有关系，2021年，监管发布窗口指导意见，按照区域风险划分了‘红橙黄绿’等级，经过将近一年的时间，已经有部分资质较弱的城投‘出局’。”

不过，从业内普遍反应来看，政策更早可以延续到43号文的发布。43号文明确规定，剥离融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府债务。而在2021年4月，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）明确提出，清理规范地方融资平台，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。这也标志着城投发债正在迎来新一轮政策收紧。

Wind显示，2019年以来曾发行债券的3430家城投主体，发现其中有401家在43号文发布之后退出了债券市场。其中有90家虽然自身已无存量债，但其母公司尚有存量债，而另外311家城投则是彻底退出了债券市场。

对于退出原因，记者注意到，一方面原因与城投的整合有关。2017年以来，多地发布城投转型文件，其中转型的一种方式就是通过整合地方平台做大做强区域城投平台。一位来自AA级的区级城投平台负责人告诉记者，“AA级发债一直较难，尤其是AA级发债需要AAA级平台担保之后，发债难度进一步加大。所以，在市县两级城投整合开始后，很多城投改为城发集团，有母公司大平台主抓融资，旗下被整合的小平台则主要负责业务公司，不再承担融资的责任，这样也减轻了AA级平台的融资负担。”

此外，岳读债市固收团队认为，部分城投平台退出也与信用环境分化有关。分析认为，部分弱资质主体面临发行成本上升压力。随着投资者整体风险偏好的降低，中高等级、短久期是主流的配置行为。部分弱资质主体的发行难度上升，AA利差也处于历史上较高的分位数。即使能通过余额包销或结构化等方式发行成功，综合融资成本也可能较高。成本压力下，部分主体寻求替代的融资渠道，随着存量债的逐渐到期，退出了债券市场。

值得注意的是，2018年开始的地方隐性债务核查中，有一部分城投债务被认定为“地方政府隐性债务”，纳入了政府债务管理的范畴。财政系统也多次通过市场化置换等途径，帮助城投平台进行债务化解，避免因经济下行与融资压力造成的城投债务风险。

不过，在采访评级公司时，一位评级机构负责人告诉记者，“开展评级业务，尤其是债券评级，我们首先更看重的是当地的财政状况，如果一般公共预算低于50亿元，是不能够发行债券的。”现实中，确有因为地方政府财力较弱，导致城投平台退出发行人序列。如北方某省一县区，2020年一般公共预算收入仅为6.89亿元，政府性基金收入3.3亿元，地方政府债务余额为29.54亿元，区域经济实力较差且债务负担较重。区域内共有两家城投平台，受限于区域经济压力，较难获得资本市场的认可，目前均已彻底退出债券市场。

另外，在采访中，记者还了解到，如受到信用负面事件影响，部分主体因债务违约舆情或未履行对外担保义务导致市场认可度降低，也会影响其债券市场融资。同时，随着发行要求提高，近年来，城投债发行政策边际收紧，对主体所处区域、自身资质、募资用途等方面进行了一定约束。发行要求的不断提高，也是部分主体退出债券市场的原因之一。